未来四年精准扶贫更需瞄准“靶向”

　　按照每人每年2300元的农村贫困标准计算，2016年农村贫困人口4335万人，比2015年减少1240万人。这是国家统计局2月28日公布的数据。照此速度，自2017年至2020年四年间，中国将如期完成既定目标，即“到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障”。

　　然而，“越往后脱贫难度越大，因为剩下的大都是条件较差、基础较弱、贫困程度较深的地区和群众”，习近平总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习时特别强调。

　　目前扶贫工作取得了很大的成绩，也有一些教训。为了在未来四年更好地推动精准扶贫向纵深推进，完成最后的攻坚战，不断总结过往的经验和教训，是扶贫工作中不可或缺的一课。多路第一财经1℃记者经过近百天的调查发现，继续选好用好“第一书记”、发挥电商的积极作用、吸引市场积极力量将扶贫事业与市场真正衔接、强化贫困户的组织化和提高农产品的标准化程度、做好易地扶贫的后续衔接、完善扶贫资金的监督监管机制以及加大第三方评估防止数字扶贫和形式主义泛滥等，应当成为今后精准扶贫的主要“靶向”。

　　设计好“第一书记”的奖优罚劣制度

　　据统计，目前全国有18.8万名驻村“第一书记”。

　　所谓“第一书记”的制度，并非精准扶贫政策推行过程中的独创，是很多年来政府机关为了锻炼储备人才，将他们派往农村抓党建、抓扶贫、抓发展过程中逐渐形成的宝贵经验。这些“第一书记”的主要工作任务，除了强化基层组织建设外，最主要的职责是“推动精准扶贫”。他们要带领派驻村开展贫困户识别和建档立卡工作，帮助村“两委”制定和实施脱贫计划;组织落实扶贫项目，参与整合涉农资金，积极引导社会资金，促进贫困村、贫困户脱贫致富;帮助选准发展路子，培育农民合作社，增加村集体收入，增强“造血”功能。可谓任务艰巨。

　　记者在与不同地区“第一书记”的交流和观察中发现，有责任心、“服水土”，是选择第一书记的重要条件。更多省份把“因村派人”作为精准扶贫的重要措施，他们选择“第一书记”的条件十分务实，要“政策、信息、人脉、资源和思维灵活”。

　　除了为贫困户优选脱贫项目，“第一书记”上通下达的作用是一般村干部无法替代的——他们向下直接对接贫困户，向上要与关系扶贫的很多部门打交道，中间还要有针对性地制定扶贫规划，甚至连村民的婚丧嫁娶都要过问上一嘴。

　　习近平十分看重这些一线的“第一书记”们。2月21日下午，习近平在中共中央政治局就脱贫攻坚形势和更好实施精准扶贫第三十九次集体学习中强调，要充实一线扶贫工作队伍，发挥贫困村“第一书记”和驻村工作队作用，在实战中培养锻炼干部，打造一支能征善战的干部队伍。农村干部在村里，工作很辛苦，对他们要加倍关心。

　　选对用对了“第一书记”的贫困村实现或正在实现脱贫的事例，不胜枚举。但通过第一财经1℃记者调查发现，也有极少部分的“第一书记”并不称职，甚至出现了与村干部合伙侵占扶贫款的问题。那么，“第一书记”的进退轮换制度便显得至关重要。或民主评议或运用监督体制，“第一书记”奖优罚劣制度应当进一步明确。

　　另外一个重要的问题也摆在了未来几年扶贫的路上——当“第一书记”们完成扶贫任务回到各自原来岗位后，扶贫和脱贫的可持续性是否会打折扣?习近平指出，要促进乡村本土人才回流，打造一支“不走的扶贫工作队”。这为今后的扶贫制度设计提出了更高要求，也是长远之计。

　　重点对易地后贫困人口“回头看”

　　易地扶贫是精准扶贫政策中的重要手段之一。其目的是解决贫困人群发展的自然和人文环境，为他们脱贫打下基础。比如养殖户，如果处在交通闭塞的环境中，牛羊猪等产品进入销售环节就很难做到，政府也很难为几个贫困户修路架桥。而易地居住后，交通的问题一般会迅速得到解决。很多地方选择的搬迁地址均会在交通相对便利的地区。

　　同时，易地集中居住后，农户可以更为便利地形成组织化，他们的农产品标准化也能较快达到条件。

　　但易地扶贫的一个先决条件是政府主导、群众自愿的原则。

　　村民都有自己的利益取舍，当他们找不到后续脱贫致富的路径，反而加重了各自的财务负担，易地扶贫的政策就很难落地或起到实际效果。

　　易地扶贫的后续发展问题，应当有充分的前置考虑。一般只有有了比较稳妥的后续发展的思路支撑，包括就业扶贫、产业项目扶贫等具体措施，才能实现易地扶贫的根本目的。一味追求易地扶贫、整村推进的表面化效果，很多时候会适得其反。

　　但这些发展都需要“钱”，一方面政府扶贫资金能否迅速准确全额到位，一方面是银行低息贷款能否实现。这都是直接关系到贫困户后续发展和能否实现脱贫的关键问题。

　　要对部分易地扶贫后矛盾突出的贫困人口实行多次“回头看”的办法，并引入第三方评估制度，避免形式主义泛滥。

　　习近平总书记曾指示，一定要把易地移民搬迁工程建设好，保质保量让村民们搬入新居。大家生活安顿下来后，各项脱贫措施要跟上，把生产搞上去。

　　国务院总理李克强也曾作出重要批示。批示指出：易地扶贫搬迁是实施精准扶贫、精准脱贫的有力抓手，是全面建成小康社会、跨越中等收入陷阱的关键举措。坚持尊重群众意愿，注重因地制宜，搞好科学规划。坚持搬迁和发展“两手抓”，妥善解决搬迁群众的居住、看病、上学等问题，统筹谋划安置区产业发展与群众就业创业，确保他们生活有改善、发展有前景。

　　加大农户组织化和农产品标准化力度

　　在市场化的当下，产业扶贫的路子尤为重要。习近平也强调，产业扶贫至关重要。

　　在产业扶贫中，高速发展的电子商务理应起到作用。

　　国务院扶贫办于2014年将“电商扶贫”正式纳入扶贫的政策体系，并作为“精准扶贫十大工程”之一从2015年开始实施。此后，包括邮政系统、阿里巴巴、京东等企业开展了大量工作，在很多农村地区解决了“最后一公里”的运输物流问题。

　　物流企业的介入，为农产品运出去奠定了基础。但是如何卖出去才更为关键。

　　“生鲜农产品的品牌、标准和原产地的追溯机制还没有完全建立起来。这件事情做起来很难，但是不建立起来，增收就不可持续。”国务院扶贫开发领导小组办公室副主任洪天云强调，“另外，还要提高贫困村农民的组织化程度，大力发展农民专业合作社，如何与电商平台实现有效对接，才是真的电商精准扶贫，否则做的都是线上和面上的东西。”

　　实现农户的组织化，形成农产品的规模化可持续化提供，是精准扶贫在未来发力的着眼点;而农产品的标准化，亦应与农户的组织化一起纳入到各地扶贫政策推行的重要日程上。

　　中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，要实现农产品的标准化，仅依靠个体农户是不现实的。农业生产专业合作社可以把分散的农户组织起来，共同完成产品质量的检测、标签包装的统一印制、广告营销战略、售后服务等等，这种方式也是国际惯例。“提升贫困地区农户的专业化、组织化程度，要坚持三个原则：自愿、依法和多元。比如采取农村专业合作社、股份制公司化经营、合同型契约型思路和信托经营的方式都可以考虑，关键是避免农户单兵作战带来的经营成本高、收益低。”

　　人民大学中国扶贫研究院汪三贵教授认为，产业扶贫的核心在于，如何把贫困家庭纳入到现代产业链体系中去。各地都在围绕这一问题进行创新，通过合作社、企业、大户来带动，其中要有很多机制安排，如何把贫困户带动起来。企业参与扶贫有两个层面：第一是做一个扶贫样本，标准较高，效果突出，但推广的可能性比较小;第二是在面上发展可持续、可推广的模式，这就需要大量企业参与，帮助贫困户进入现代产业链或实现稳定就业，建立互利共赢的利益联结机制。

　　把产业扶贫引向市场化轨道

　　电子商务与产业扶贫的内生动力一定是贫困户的自觉、自发和自愿，而真正的外部市场力量的主动性则是把产业扶贫引向市场轨道的最大动力。市场机制的自然介入，是解决贫穷问题的最根本途径。

　　1℃记者在对步步高(002251.SZ)的产业扶贫探索调查中发现，他们既受国家产业扶贫宏观政策利好影响，又不是那种完全由政府引进推广的项目。他们完全市场主体地位的角色探索，为实现产业扶贫的精准布局和可持续发展，蹚出了另一条新路。

　　他们在自我的探索中感受到了贫困地区农业产业发展的问题：与市场脱节、产品销售不畅、不懂因地制宜，等等。但反过来，他也看到农产品市场存在巨大商机。

　　“最好是当地有传统，另外就是要分析环境是否合适，核心就是有市场。”与步步高合作的邹爱华的观点完全来自市场。也只有真正从市场的角度考虑，把深藏在民间的“好东西”卖出去，才是“真脱贫”。

　　他们的一个经典案例是：湖南邵阳县白仓镇塘代村是一个著名的贫困村，主要特点是缺水、田少、荒山多，只能种植极少量的水稻和玉米，扶贫工作队一直找不到产业破解之法。邹爱华找到这个项目后，联合农大的专家进行了深度分析，发现红薯是一种适合当地种植的品种，但如果只是种红薯、卖红薯，产值极低。最终，步步高决定投入300万在当地捐建红薯粉加工厂并包销产品。同时帮助当地拿下生产许可证、注册商标，并招募能人承包运营。贫困户除了获得种植收益外，还能在工厂就业，并在企业分红。据测算，仅这一个厂，一年产值就能达到1000万元，直接帮助塘代村及周边村约1500人实现脱贫。

　　扶贫中，要想吸引留下像步步高这样的自发市场主体，有关部门并不能排斥他们对利润的追求。因为有了利润这种企业的原动力真正发挥了作用，产业扶贫才真正和市场相连、相通。

　　同时，税务和工商部门、国土部门、农业部门等行政管理机关和有关金融机构，也要放宽政策，因地制宜地出台扶持政策，留住这些“金凤凰”。

　　资金使用的放与收

　　扶贫资金如何使用，县级政府在其间的作用如何最大程度发挥，是过去几年扶贫政策推行中遇到的一个很大问题。

　　为了解决这个问题，2016年在全国三分之一的贫困县试点，将20多项涉农资金在县级政府整合，2017年将在所有贫困县推开。不管资金从何而来，到达了县一级后实现大整合，县级政府拥有资金用途的决定权。这是一项重大改革，涉及好几千亿资金。

　　在最近一次国新办例行吹风会上，扶贫开发领导小组办公室副主任欧青平介绍说：“前不久财政部跟国务院扶贫办刚刚下发了一个《关于进一步做好贫困县涉农资金整合工作有关事项的通知》，2017年将全面推进贫困县涉农资金的整合。2016年在700多个县，今年在832个贫困县，全面推开涉农资金的整合，把现在跟农业方面有关的投入全部整合起来，用于支持贫困县的脱贫攻坚工作。同时，我们将推动各地运用金融的手段来拓宽贫困地区的融资渠道。2015年开始，中央做出决定，通过国家开发银行、农业开发银行加大了金融扶贫的支持力度，今年我们将继续支持相关的金融机构加大对贫困地区金融贷款的投放力度。相关信息，网上的新闻媒体都有报道。同时，国土资源部还将继续保障扶贫开发用地的需求，提高用地的审批效率。”

　　资金使用的权力赋予了县级政府，使得地方权责统一。但同时如何防止资金乱用呢?

　　汪三贵表示，原来对扶贫资金管得严主要是防止地方政府乱用，现在资金大整合之后，县级政府的权力更大了，这就要求在放权的同时加强监管。扶贫资金管理体制改革的同时，监管机制也应进行调整。第一，要公示，所有的扶贫资金要对社会和贫困户公示，公开是监督的基础;第二，动员更多的人参与监督，比如驻村工作队、第一书记、村两委等都要清楚资金的来源和用途;第三，审计部门和财政部门的监督重点是看资金是否都用到了扶贫领域，结合第三方评估，重点考核效果，以结果为导向进行评估和考察，改变过去监督资金使用过程的方式。

　　习近平强调，要把握好脱贫攻坚正确方向。要防止层层加码，要量力而行、真实可靠、保证质量。要防止形式主义，扶真贫、真扶贫，扶贫工作必须务实，脱贫过程必须扎实，脱贫结果必须真实，让脱贫成效真正获得群众认可、经得起实践和历史检验。要实施最严格的考核评估，开展督查巡查，对不严不实、弄虚作假的，要严肃问责。要加强扶贫资金管理使用，对挪用乃至贪污扶贫款项的行为必须坚决纠正、严肃处理。

　　欧青平认为，下一步，将把解决形式主义的问题作为推进脱贫攻坚工作的重要任务。要严格落实考核评估制度。通过严格的考核，把数字脱贫、形式主义和层层加码作为考核的重要内容。在前不久刚刚结束的对省级政府扶贫开发成效考核的过程中，贫困人口退出的精准度已经作为考核的重要内容。通过考核评估来压缩形式主义的空间。